토지주택분야 공기업 선진화 방안의 문제점
- - 통합불요, 기능조정이 해법이다. -
정부의 공기업 선진화 정책방안의 일환으로 토지공사와 주택공사의 통합문제가 새롭게 논의되는 것은 이해할 수 없는 바는 아니지만, 그 문제는 이미 지난 정부에서 기능중복 문제, 통합시 예상되는 시너지 효과 등 국민경제에 미치는 영향 등에 대해 충분한 논의를 걸쳐 통합보다는 기능조정이 바람직하다고 결론이 났다.
지난 정부의 입장을 변경해야할 정도의 사회적․경제적 변화는 물론 토지의 개발․관리가 지닌 “공적기능”이 변화지 않았음에도 불구하고 공법제도로서의 공기업 제도의 변혁을 추진해야 하는 정당성에 대해 다시한번 생각해 볼 필요가 있다.
공법학자들의 학술전문단체인 우리 토지공법학회는 정부의 정책에 대하여 공법적 시각에서 접근하여 공기업제도의 변혁을 검토해 줄 것을 당부한다. 국가의 기능, 국익, 공익, 공적기능 등의 개념과 가치는 오늘날의 헌법국가에 있어 모두 헌법과 법으로부터 나오는 규범적 가치이므로 공법적 제도의 창설이나 개선 또는 개혁을 추진하는 경우에 반드시 공법학자들의 헌법 합치적 해석을 거쳐야 하는 것이기 때문이다.
토공․주공 통합논리에 대한 공법적 시각에서 보면 몇가지 문제점이 있다.
첫째는 공법적으로 접근하는 경우에 공기업이 존속되어야 하는 이유는 효율성이라는 경영적 측면보다는 공기업의 고유기능이 공익적 기능에 해당되느냐가 우선되어야 한다. 예컨대 토지공사가 수행하는 업무, 즉 토지의 개발․관리․비축 등이 고유한 의미의 국가책무에 해당하는 지의 여부가 중요하며 , 경영의 효율성 문제는 부차적인 문제다.
당해 공기업의 적자운영이 불가피한 경우에도 그 공기업의 임무와 역할이 국가목적 실현과 관련하여 필요하다면 그 공기업은 유지되어야 하는 것이다. 이러한 측면에서 보면 토공․주공의 물리적 통합은 경영혁신의 방안이 될 수 없다
둘째는 통합논의는 형량법리에 위반된다. 정부가 새로운 정책을 수립집행함에 있어서는 기존제도의 유지를 통해 얻게 될 공익과 새로운 제도탄생을 통해 얻게 될 공익을 정당하게 비교형량하여야 하는 것이며, 만약 후자(주공․토공 통합)가 전자보다 과소함에도 불구하고 후자를 위한 정책을 강행하는 것은 헌법상의 형량법리에 반하는 것이다.
더욱이 정부에서 대상기관들의 참여와 의견수렴을 배제하는 것은 오늘날의 실질적 법치국가가 요구하는 행정의 절차적 정당성이나 행정의 투명성 원칙에 반하는 것으로 문제가 많다. 법치주의는 행정의 실체적 적법성과 절차적 적법성을 요구하고 있는데, 공개적 공론화 과정과 이해당사자들의 법익보호를 위한 절차를 결여하는 것 그 자체로서 통합논의의 민주적 정당성을 크게 훼손된다.
따라서 통합시 우려되는 거대한 부실공기업 탄생 우려, 토지정책과 주택정책 통합에 따른 토지의 이용․개발 관리체계가 훼손될 우려가 없는지 등 비교형량을 잘 따져 봐야 한다.
셋째는 주공과 토공의 통합은 법의 일반원칙인 전문성의 원칙에 위반된다. 공공재로서의 토지의 개발․관리․비축이라는 “공적기능”은 노하우를 가진 전문기관을 필요로 하는데, 기관통합은 기관의 전문성을 훼손할 뿐이다.
정부는 토지의 개발․관리와 관련하여 시행착오를 방지하기 위해서는 토지전문기관을 지원․육성하여야 하며 공기업정책에서 우선적으로 고려되어야 한다고 본다. 정부는 토공․주공의 물리적 통합 보다는 공적기능을 특화시켜 나가야 할 것이다.
넷째는 정부의 통합정책은 국가의 기능과 정부의 기능을 잘못 이해하고 있다는 점이다. 주공과 토공의 업무가 헌법상의 국익실현과 관련하여 필요한 국가의 공적기능에 속하는 경우라면 정부가 국가의 공적기능 수행에 장애가 될 제도변혁을 행하여서는 아니되는 것이다. 양기관의 공적기능을 계속 수행할 수 있도록 공적기능 이외의 업무 폐지 등 장애물을 제거하면 되는 것이다.
공기업의 경영혁신은 경영의 효율성을 저해하는 요인들을 제거하는 것에서부터 출발하여야 한다. 당해 공기업이 수행하는 공적 기능의 유무를 중심으로 공적 기능을 지원․육성해 주거나 공적기능이 소멸된 경우의 공기업인 경우라면 당해 공기업의 폐지를 전제로 하되, 다른 공적 기능을 새롭게 부여하거나 아니면 민간부분에게 넘겨 민영화하는 방안으로 문제를 풀어나가야 할 것이다.
